前不久，我们看到了较好地解决这个难题的又一线曙光：今年4月，海南省机构编制委员会办公室、海南省国土环境资源厅、海南测绘局三家联合下发《关于进一步加强市、县测绘工作的通知》，明确市、县国土环境资源局（国土资源局）要加挂“测绘局”牌子，对外名称统一为“××市（县）测绘局”，主管本行政区域的测绘工作。通知明确了市、县测绘管理机构的10项主要职责，还确定各市、县国土环境资源局（国土资源局）应明确1名局领导负责测绘工作，兼任测绘局长。各市、县国土环境资源局（测绘局）应内设测绘岗位，配备专业人员，负责测绘工作，编制由省编办负责调剂解决。各市、县测绘工作人员的配备要严格把关，缺岗人员由海南测绘局统一组织按有关规定招录。

　　这就是说，海南省市、县测绘管理机构、主要职责和人员编制已逐步到位，市、县级测绘管理机构与职能得以进一步理顺和落实。对于经济特区海南来说，测绘管理工作的加强，具有不同寻常的意义。

　　近日，国家测绘局副局长宋超智带领有关司室同志到海南局调研。记者随调研组前往采访，听海南测绘局局长王保立介绍了《关于进一步加强市、县测绘工作的通知》的特点：它是由三个部门联合发出的，充分发挥了国土环境资源等部门的作用，取得了很好的效果；有了地方性文件支撑，各项工作的落实就有了很好的保证；各市、县测绘局不但挂牌子，而且落实了测绘局长，人员也有了保障。王保立强调，由于各市、县测绘管理机构增加了行政编制，有的县由原来的一个增加到两个，他们的工作积极性非常高，因为对一个县局来说，增加一个编制是很不容易的。

　　总的说来，海南省在健全市、县级测绘管理体制方面迈出了可喜而重要的一步。

　　在当今的信息时代，经济社会发展越来越快，应急保障对测绘的需求越来越迫切。测绘是一项基础性、先行性工作，而且涉及国家安全，其作用越来越突出。这对测绘管理也提出了严峻的挑战。

　　但恰恰是测绘这样一个“要害部门”，管理体制却比较混乱，而且这种状况在各行各业中都是绝无仅有的。这给全国测绘统一监管带来了困扰，更与测绘事业的发展极不相称。

　　我国测绘行政管理体制还有一个软肋，就是“有头缺腿”，市、县一级测绘管理十分薄弱。从海南的情况看，极少市、县有专门的测绘行政管理机构、职能和人员编制，大多数是挂在其他部门，是兼管的状态，其实有很多是“兼而不管”，有的市、县甚至是空白。记者在采访中听到过这样的笑话：省人大发文到各县政府、人大，要求开展测绘执法检查，有的县领导竟然不知道有测绘这项工作，但又不敢问该让谁来汇报。

　　长期以来，由于市、县测绘机构不健全，测绘统一监管不到位，测绘违法违规行为得不到及时有效的查处，加上测绘得不到地方政府的重视，测绘工作难以列入政府议事日程，基础测绘经费难以列入地方财政预算，基础测绘严重滞后于经济社会发展，测绘事业和地理信息产业发展受到了极大的限制。这种管理体制不适应形势，严重影响了测绘统一监管。海南局的同志问道：体制不完善，政令不畅通，工作怎么开展？

　　我们在琼海县国土资源局采访时了解到，市、县级测绘管理要做的事很多，如测绘市场管理、测绘成果质量管理、测绘成果应用管理、测量标志保护等。但是由于机构、职能、人员不确定，许多工作很受影响。

　　市、县的测绘任务其实是很重的，土地调查，农村宅基地建设，解决土地纠纷，许多工作都需要测绘支持。上世纪90年代出现一股海南开发热潮，许多测绘单位进入海南施测。但是由于无专门机构、专人管理，测绘市场相当混乱，谁来了谁测了，测管部门都不知道。

　　由于测绘市场无序竞争，测绘队伍鱼龙混杂，测绘价格也很混乱，有的测一亩地收20元，有的测一亩地收50元，其结果是质量没保证。“有的测绘单位拿1：1万比例尺地图改绘成宗地图，这样的图在实际工作中根本无法用。但是，测绘产品质量监管不到位，地形、宗地、地籍测绘中都存在很多遗留问题。”一位负责测绘管理的同志说，“整个县的测绘管理就我一人，而且并无实职，许多地方无精力去管，也不懂怎么管，何况我自己还有一摊子事儿。”

　　同时，不同部门不同测绘单位施测时所用的坐标系统不统一，有的用海南平面独立坐标系，有的用北京54坐标系。农村土地二调用海南平面独立坐标系，城镇土地二调则用北京54坐标系，五花八门，在应用中经常需要进行坐标换算，转换多误差就多。有人拿着土地证到建设部门办理相关手续时，按建设部门的图放点，后来发现自己的地上盖了别人的房子，于是拿着图去找盖房人理论。谁知盖房人也拿出一张图来，上面标着那是他的地。拿两张图一对照，才发现地图差别实在太大了。这种由于测绘质量问题引起的土地纠纷不在少数。

　　测绘成果管理和应用也很混乱，地图丢失、测绘成果泄密现象时有发生。测绘成果的储存也很零乱分散，有时解决土地纠纷需要不同时期的航片，可有关人员不知道在哪里能找到。

　　事实表明，现有测绘管理体制远远不能适应形势的需要。

　　解决市、县测绘管理薄弱的问题，多年来成为海南局的一项重要工作。这个问题的解决，也是一个漫长而艰苦的过程。

　　从2001年开始，海南局领导班子为加强市、县测绘管理机构，不懈努力，加强与省政府有关部门沟通协调，争取省直有关职能部门的支持。这一年，海南省机构编制委员会办公室印发了《关于明确市、县测绘管理部门的通知》，要求各市、县明确工作职责，指定政府分管领导和具体负责测绘管理工作的人员。2006年，海南局会同省国土环境资源厅下发了《关于落实市、县测绘行政管理机构的通知》，要求各市、县国土环境资源部门进一步落实测绘管理工作机构。但是，在真正的贯彻落实中，这两次的成效都不算理想。

　　2009年，在进行充分调研的基础上，海南局又分别向海南省机构编制委员会办公室和省国土环境资源厅报送测绘行政管理机构设置及人员定岗定编调研情况的报告，得到积极响应和大力支持。今年4月，海南省机构编制委员会办公室、海南省国土环境资源厅、测绘局3家联合下发《关于进一步加强市、县测绘工作的通知》。这一通知要求明确，可操作性强，落实情况良好。至此，健全市、县测绘管理体制的目标初步实现。

　　海南局的同志说，市、县测绘管理机构能落实，最关键的是有法律支撑。确实，他们在工作中依靠的，首先是法律法规这个武器。

　　《测绘法》中明确规定，县级以上人民政府部门负责本行政区域测绘工作的统一监管，《海南省实施〈测绘法〉办法》对测绘行政体制也做了细化规范。王保立说：“这是我们开展工作的有力依据，我们就是用这些法律法规去大力争取的。”2007年国务院出台的《意见》从中央到地方对测绘工作有了更为清楚的定位，这也对海南局落实市、县测绘管理机构，成立市、县测绘局起到了很大的作用。为深入了解全省各市、县测绘行政管理机构及编制人员设置情况，进一步推动全省各市、县贯彻落实《测绘法》《海南省实施〈测绘法〉办法》，2009年上半年，海南局对全省各市、县测绘管理机构组织开展了一次调研，并积极向省人大、政府及有关部门反映情况，反复做工作。在工作中，海南局领导班子准确把握了测绘行政主管部门应抓的重点，如测绘管理机构不统一，如何进行统一监管等问题，积极开展工作，力度更大，韧劲更强。

　　海南省人大的支持也发挥了关键作用。今年3月，海南省人大环资工委和海南测绘局组成联合调研组，对省内部分市、县贯彻落实测绘法律法规情况进行执法调研，着重了解《测绘法》《海南省实施〈测绘法〉办法》等测绘法律法规贯彻执行以及测绘法律法规宣传、测绘管理机构落实、测绘统一监管等情况。根据调研的情况，省人大常委会环资委向省政府递交了调研报告。调研报告对海南省测绘行业的整体情况及存在问题作了全面的阐述，对加快成立市、县测绘局起到了促进作用。分管副省长李国梁在调研报告上批示要求市、县政府必须按照中央和省有关指示精神，尽快落实机构及其职能，配备领导，落实人员编制和工作经费，抓好“十二五”规划编制和规范测绘市场管理等工作。

　　他们的努力取得了成效，辛勤的汗水换来了丰收的果实。

　　写到这里，记者又想起一个问题：《测绘法》修订已历8年，国务院《关于加强测绘工作的意见》印发也已过3年，全国许多省市也出台关于贯彻落实国务院《意见》的实施意见，但是这些法律法规的贯彻落实应该说是不够到位的。为什么？一是我们不懂得运用法律武器去争取，强化职能。二是不愿也不去在完善测绘管理体制，加强统一监管上下功夫。

　　恰恰在这一点上，海南局做得很好。

　　为了解决市、县测绘管理体制问题，海南局领导还积极主动地向分管省领导汇报测绘工作，包括市、县测绘机构设立问题，用事实说话，使省领导进一步意识到测绘保障服务涉及经济社会发展的方方面面，意识到测绘工作的基础性、先行性，争取得到他们的大力支持。国务院《意见》颁布后，海南局领导积极主动向国家测绘局和海南省政府汇报，争取创建我国首个数字省区地理空间框架示范省，以构建数字地理空间框架建设支持海南国际旅游岛建设，得到了国家测绘局和海南省政府领导的高度重视和支持。今年7月在内蒙古召开的全国测绘局长座谈会一结束，海南局主要领导就向省政府汇报了会议精神。在重点测绘项目实施过程中，如省基础测绘列入省财政预算，市、县测绘机构的落实等，海南局领导更是主动上门向省领导、各有关部门汇报工作，沟通协调项目。同时，海南局主动和省各厅局沟通协调，让他们了解测绘工作的重要性，争取各有关部门的认可和支持。有些厅局领导对测绘不了解，或是对测绘局有误解，海南局领导主动登门沟通，推心置腹，增强了彼此的信任，取得了较好的效果。海南局在工作上也加强与省直各厅局的横向联系，与省编办、省国土厅等多个部门都建立了良好的关系。今年2月24日，海南测绘局和海南省国土环境资源厅签署协议书，就加强数据共享、推进市县测绘工作、测绘成果管理、测绘产品质量监督等10个方面达成一致意见。协议中明确共同建立健全市、县测绘管理体制，一致同意进一步加强市、县测绘管理工作。海南省国土厅高度重视市、县设立测绘局，积极推进市、县测绘局挂牌工作。

　　海南局负责同志强调，国家测绘局和海南省密切合作，国家测绘局领导和海南省领导多次见面和沟通，对于增加海南省领导对测绘工作的了解，从而理解和支持测绘，起到了很好的作用。今年3月9日，国家测绘局、海南省人民政府在北京正式签署了《海南国际旅游岛数字地理空间框架建设合作协议书》，合作建设海南国际旅游岛数字地理空间框架。海南省省长罗保铭、副省长李国梁在北京参观了中国测绘创新基地。罗保铭在参观时强调“科学发展，测绘先行”，表示要把海南国际旅游岛数字地理空间框架作为海南国际旅游岛重要的基础设施工程，在项目立项、资金、政策等方面提供优质高效的服务。4月21日，国家测绘局局长徐德明在海口市调研期间会见了罗保铭。徐德明表示，国家测绘局非常重视与海南省人民政府的合作，将与海南省共同建设好海南国际旅游岛数字地理空间框架，并一如既往地支持海南经济社会发展。罗保铭表示，要进一步加快海南测绘事业发展，全面提高测绘服务海南经济社会发展的能力和水平。

　　今年4月，海南省机构编制委员会正式批准海南测绘局加挂“海南省测绘局”牌子。别看仅仅是加一个“省”字，其中的意义却非同寻常。这是海南局为了便于加强与省政府各部门间的沟通协调，便于为地方提供测绘服务，更好地履行政府职责的一个重大举措。

　　海南局作为国家测绘局的直属局，一方面承担国家重大测绘任务，一方面紧紧围绕海南省委省政府的中心工作做好服务。海南局领导说：“我们的很多具体测绘任务就是为当地服务的，所以虽是中央单位，但又处处离不开地方。”

　　但是“海南测绘局”这块牌子中央单位的色彩太浓，省政府召开会议，提到各部门名字，都是“××厅（局）”，唯独提到测绘局时要说“海南测绘局”，这也让海南局的同志感到很别扭。过去省政府部门里还有人说海南局是“中央军”，与省里关系不大。海南局的同志说：“平时开展各项工作总感到多少有些不太顺畅，许多工作是靠人际关系开展的。”

　　多年的经验使他们认识到，要想在海南大地上更有作为，更好地行使行政管理职能，健全测绘管理体制，必须在地方的经济社会发展中作出较大的贡献，必须取得当地各级政府的大力支持。在单位名称上加上“省”字，对于更好地履行省政府赋予海南测绘局的工作职责，加强与省政府有关部门间的沟通协调，进一步加强测绘统一监管，更好地承担地方测绘任务，做好测绘保障服务，无疑能发挥积极的促进作用。

　　海南局局长王保立说，其实海南局前几任局长都在大力抓这个“加挂工程”。

　　同时，海南局主动走向省国民经济建设主战场，积极提供测绘保障服务，这使市、县测绘管理机构的落实具备了很好的基础。

　　海南局领导的思路很清晰：“只有坚持围绕中心、服务大局，才能真正体现测绘工作在经济社会发展中的重要基础先行作用，才能不断拓展发展思路，增强发展能力，促进测绘事业发展。”

　　海南局抓住海南建设国际旅游岛契机，推进国际旅游岛数字地理空间框架建设，就是一个典型例子。《国务院关于加强国际旅游岛建设的意见》颁布后，海南局结合国家测绘局建设数字城市的要求，立即向国家测绘局汇报，争取创建我国首个数字省区示范点，得到了国家测绘局领导和海南省政府领导的高度重视和支持。海南局及时组织技术骨干，编写出《海南国际旅游岛数字地理空间框架建设方案》，通过数字城市建设，推进数字中国地理空间框架建设和应用，促进海南国际旅游岛建设。海南局的快动作，受到了省有关领导的表扬。

　　海南局还大力为省内各部门提供优质服务，时间紧迫时，甚至组织有关技术人员通宵加班，以满足有关部门对地图资料、数据的急需，受到普遍好评。为了健全测绘应急保障机制，海南局去年还成立测绘应急保障服务领导小组，主要负责领导、统筹、组织和协调测绘应急保障工作，随时做到快速反应，为省政府及有关部门处理应急事件提供所需资料和基础地理信息数据。

　　市、县测绘管理机构的落实，对于测绘工作的开展也将起到积极的促进作用。王保立作了这样的归纳：可以进一步加强市、县测绘工作统一监管，进一步发挥市、县测绘管理工作职责，进一步加大市、县测绘行政主管部门沟通协调，进一步提高市、县测绘保障水平。

　　在谈到下一步工作时，王保立说，机构、职能、人员的确定只是第一步工作，还有很长的路要走。海南局将加大对市、县测绘局的支持和指导，帮助解决突出问题，加强各市、县测绘局的能力建设，如通过组织学习培训和开展专项活动等方式，进一步提高市、县测绘行政管理人员的业务素质和工作能力。

　　一叶可以知秋，海南局能做到的，相信许多局也完全能做到。从海南的经验中，我们应能得到很多启示。