一、统一监管是问题，亦是难题

　　国务院的意见将测绘统一监管列为问题，并不是否定近年来各级测绘行政主管部门在资质审查、地图审核、质量监管、测绘成果保密检查、测绘市场和地图市场整顿、国家版图意识宣传教育等统一监管方面取得的成效，而是测绘统一监管与“加强测绘工作，提高测绘对落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的保障服务水平”方面存在着差距。

　　自1993年测绘法实施以来，虽经全国各级测绘行政主管部门努力工作，但时至今日统一监管仍然存在着问题，且被国务院提出，说明这一问题的严重性、艰巨性、复杂性和普遍性，足见解决这一问题的难度。这一问题的存在已经成为阻碍测绘事业健康发展的难题，必须引起各级测绘行政主管部门的高度重视，也是摆在测绘行政主管工作人员面前需要迫切关注和积极思考努力解决的课题。

　　目前，测绘系统正在全面贯彻党的十七大精神和国务院的意见，国务院测绘行政主管部门给予了高度的重视，已经派出四个调研组奔赴全国进行专项调查研究，将加强测绘统一监管作为一个专项，将适时提出深化改革的思路、方案和措施。作为省级测绘行政主管部门的工作人员深受鼓舞，在此提出学习的思考。

　　二、统一监管中存在的主要问题分析

　　现行测绘法规定了测绘管理体制，即“国务院测绘行政主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作。县级以上地方人民政府负责管理测绘工作的行政部门负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作”。这一管理体制在关于《中华人民共和国测绘法（修订草案）》的说明中描述为“随着行政管理体制改革的深入，许多部门原来行使的测绘管理职能已经弱化或者取消，所属的测绘队伍正逐步与其脱钩进入测绘市场承揽测绘业务，加强对测绘工作的统一监督管理已经成为测绘工作管理体制的改革方向，但是，考虑到目前改革尚在深化的实际情况，还应当发挥有关专业部门的作用”。综上所述，这一个体制反映出明显的时代特点，具有测绘事业发展阶段性特征，必将随着测绘事业的发展而发展。

　　现行省、自治区、直辖市人民政府测绘管理体制，即测绘行政主管部门与国务院测绘行政主管部门行政隶属关系不一，归属呈多样性；市、县人民政府测绘行政主管部门行政隶属于国土或规划两个部门，且有的县尚未落实测绘行政主管部门。在这种管理体制下，给统一监管的实施增加了难度。

　　各级测绘行政主管部门统一监管财政支持不足，统一监管的力度与地区经济发展水平和领导重视程度相关联。

　　各级测绘行政主管部门的行政工作人员对统一监管存在着认识上的误区，习惯于以批代管。

　　市、县测绘行政主管部门的行政工作人员认为所在单位不受重视，因而工作被动。主要表现在将有关测绘管理工作的要求当成难题，难以做到政令畅通；行政执法多是在接到举报后不得不为之，久而久之，成为行政执法的惯例，造成了违法行为得不到及时纠正和制裁，统一监管力度也就大加折扣。

　　三、破解思想难题

　　要深入学习党的十七大精神和国务院的意见，以党的十七大精神武装头脑，以科学发展观统领测绘工作，以国务院的意见指导测绘工作。科学发展观要求，创新发展理念，着力解决转变不适应不符合科学发展观的思想观念，就是要坚定不移地继续解放思想。

　　各级测绘行政主管部门要按照科学发展观的要求对测绘事业的发展理念和测绘工作者的思想观念进行一次检验：测绘工作者的思想是否在继续解放、测绘事业的发展是否以全面协调可持续和统筹兼顾的发展为标准。统一监管不能只停留在口头上，甚至是书面上，彻底开展一次思想领域的深化改革。

　　学习领会科学发展观，不同的工作岗位要有的学习要求，使学习有明确的目的和针对性。不仅要认真地学习原文，领会其精神实质，还要结合理论工作者的学习成果，对原文深刻把握，更要结合测绘事业，将学习成果运用到实际工作中。

　　运用学习科学发展观的成果检验测绘工作。结合测绘工作的实际情况，认真检验本部门的测绘工作在“把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题，提高发展质量和效益，实现又好又快发展，为发展中国特色社会主义打下坚实基础”方面的做法。结合测绘管理工作的特点，发挥有关部门的作用，认真检验测绘工作在统筹协调方面的做法。

　　只有测绘思想观念符合科学发展观，思想继续解放了，发展理念创新了，发展难题自然就能破解。

　　四、破解领导难题

　　测绘法明确规定，各级人民政府应当加强对测绘工作的领导。国务院的意见亦要求加强对测绘工作的领导，尤其是在加强组织领导方面提出了具体的要求。这说明各级领导在对测绘工作的领导上，与保证党和国家关于测绘事业发展的各项方针、政策的贯彻落实上还存在着需要加强的内容。

　　党的十七大报告对领导班子和领导干部提出了要求，“党的执政能力建设关系党的建设和中国特色社会主义事业的全局，必须把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心内容抓紧抓好”。领导班子是党执政兴国的决策者和组织领导者，对测绘而言，各级测绘行政主管部门的领导班子是领导测绘事业发展、实施统一监管任务的核心。从现行统一监管的做法看，虽与经济相关联，但领导仍是第一要素。

　　各级测绘行政主管部门的领导班子，尤其要从国务院测绘行政主管部门作起，坚决革除一切影响发展的体制和弊端，坚决改变一切重经济、轻社会的做法，尊重地方的首创精神，以此来影响和带领各级测绘行政主管部门。

　　省级测绘行政主管部门的领导班子，要承上启下、协调各方，坚决冲破现行行政管理体制和财政支持不足等诸多不利因素，加强对市、县测绘行政主管部门的指导，做到职能到位、监管到位。

　　市、县测绘行政主管部门的领导班子，要勇于负责，勇于管理、勇于执法，把统一监管付诸实践、见诸行动，取得成效，做到职能到位。

　　各级领导干部是党的事业的骨干，党的执政能力要靠各级领导干部的执政本领来体现。各级测绘行政主管部门的领导干部必须立足于形势任务的发展变化，立足于经济社会发展的实际，认识当前加强统一监管的重要性和紧迫性，增强主动性、发挥创造性，把心思和精力集中到干事业上，在履行使命的实践中，注重从群众的实践中汲取智慧和力量，寻求解决难题的思路、办法和对策，做到有位有为。

　　五、破解体制难题

　　统一监管薄弱说明测绘行政主管部门在社会管理和公共服务方面还比较薄弱，原因是测绘行政管理体制的结构不合理，机构设置仍需要进一步调整和充实。按照建设服务型政府在机构设置等方面要注重和强化公共服务、不断改善民生、全面提高公共服务能力和水平的要求，省级测绘行政主管部门要调整，市级测绘行政主管部门要充实，县级测绘行政主管部门要健全。

　　完善省级测绘行政主管部门的垂直管理体制，要与国务院测绘行政主管部门之间要有明确的行政隶属关系，确保政令畅通，保证法律法规和政策措施在全国范围内的有效执行。

　　市级测绘行政主管部门具体的工作机构，肩负着行政管理和行政执法责任，由于人员配备少，造成了履行职能不到位。各市级测绘行政主管部门，无论是国土部门，还是规划部门均已建立了行政执法机构（监察大队），应将行政处罚责任集中在该机构执行，测绘管理的具体工作机构专司行政管理，并对行政执法机构实施监督。

　　针对有的县尚未建立测绘行政管理机构的实际，要健全组织机构，落实责任，弥补行政管理的缺位。

　　六、破解财政支持不足难题

　　十七大报告明确指出，“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制……加大公共服务领域投入”。目前，测绘行政主管部门的财力与事权不相匹配，测绘统一监管财政支持不足，没有投入或至少没有明确的投入或有投入而明显不足，在资金的使用上或没有明确的划分或多用在行政事项审批上，而对于统一监管的行政执法方面甚至没有。

　　国务院测绘行政主管部门应加强对履行统一监管职能所需财政支持的研究，解决或明确，力图从根源上加以解决。

　　省级测绘行政主管部门要理顺现有测绘行政管理资金的使用，彻底改变因统一监管财政支持不足而无法全面履行职责的局面。

　　七、破解执法难题

　　行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，其管理方式有很多，有直接管理手段和间接管理手段，有事前管理手段、事中管理手段和事后管理手段等等，不论何种管理方式都应当避免采用损害当事人权益的方式。

　　各级测绘行政主管部门之间，除有直接隶属关系外，因管理体制和资金等原因，目前主要是靠感情在履行职能。履行职能时“以批代管”是当前各级测绘行政主管部门的主要做法，行政执法主要是在有违法事实后开展。人员不足、资金不足或没有是其主要的原因，但执法方式不当也造成了监管难。

　　测绘工作涉及国家秘密，地图体现国家主权和政治主张。各级测绘行政主管部门要对承担测绘任务单位的资质、项目的登记、使用的仪器设备、测绘成果质量均要监督，统一监管应贯穿测绘的全过程，要彻底改变现行只对资质审批进行管理的做法。

　　要改变上级行政主管部门的以执法代监督、喜欢一竿子插到底、执法以上级行政主管部门为主的作法。下移执法重心，以市、县两级行政执法为重点。上级行政主管部门要监督有力，坚持用制度管权、管事、管人，保证人民赋予的权利始终用来为人民谋利益。

　　市、县测绘行政主管部门工作人员要针对测绘管理在本部门的实际状况，改进工作方式，变被动工作为主动工作，做到有位有为。要以更加符合测绘事业发展规律的方式开展工作，落实管理责任，坚持先易后难，重点突破，整体推进的原则，努力做到有位有为。在行政执法上要依靠国家版图意识宣传教育和地图市场监管协调小组的作用，充分发挥工商等部门在市场管理方面的优势，多采取联合执法的方式，做到依法管理、科学管理、综合管理，推动测绘统一监管不断取得新进展、新成效。（王玉明2007.11.20）