一、对要求所限定条件的理解

　　界定测绘统一监管内容和范畴的条件是“依法和科学”，对这两个条件应作如下理解：

　　一是对依法的理解，不能狭义地理解为依照法律，应符合依法行政的要求。2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。依法行政，即一切行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事务的职责，一切行政行为必须有法律依据，依照法定程序进行，接受法律监督，既不失职，也不越权，对违法失职行为依法承担法律责任。

　　依法行政的基本准则一是要做到行政权法定，由法律法规设定行政权，行政权的行使由同级政府的“三定方案”或者规章、规范性文件规定具体行政机关；二是做到程序法定，即行政权的实施过程法定。首先是规范行政行为，规范的行政行为有利于保证行政决定的合法性和正确性。其次是监督行政行为，行政机关必须按照法定程序行政。第三是制约行政行为，有利于高效行政，便民行政，有利于维护行政相对人的合法权益；三是做到法律服从，即下位法服从上位法。首先是依宪法和法律行政，其次是法规、规章和规范性文件只有在符合宪法和法律，符合上位法时才能作为依据。

　　依法行政的核心内容是规范行政审批权、行政服务权和行政监督权。行政审批尚无法律定义，其范畴既包括了行政许可的一部分事项，包括了许多非行政许可事项的批准和准予。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。而非行政许可事项的批准和准予，如政府对行政机关、上级政府对下级政府、上级行政机关对下级行政机关、一个行政机关对另一个行政机关的特定事项的批准和准予等；行政服务是指由行政机关职能决定的，是其他行政机关、单位、个人不能替代也无权行使的行政服务职能，是具有服务性质的行政工作，主要是前置审核、出具状况证明资料、公开社会公共信息；行政监督是对法律法规的执行情况进行监督、检查，对违反法律法规的行为进行调查处理。行政监督的目的，是保证法律法规的贯彻执行。行政监督包括对行政审批事项执行情况的监督，也包括对非审批事项是否按法律法规的规定实施的监督（以上内容参考曲宇辉《关于依法行政应把握的几个问题》）。

　　二是对科学的理解，要符合科学发展观的要求。科学发展观第一要义是发展，必须创新测绘事业发展理念，测绘事业是中国特色社会主义事业的内容，是经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的基础性事业。测绘事业的发展是建立在中国特色社会主义事业发展基础之上的，随着中国特色社会主义事业的发展，国家和社会必将对测绘事业有新的期待和新的要求，将赋予测绘事业新的内容。

　　科学发展观的核心是以人为本，建设社会主义法治国家最根本的是要从法治上体现以人为本，测绘事业的发展必须坚持以人为本。这里的以人为本有两个方面的含义，一是全心全意为人民服务，一切工作从人民的需要出发；二是测绘事业的发展依靠人民，发挥人民的首创精神，促进测绘事业的发展。

　　科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展，全国测绘局长会议确定的着力抓好的五项工作代表了现阶段测绘事业的主要内容，即基础测绘、应用服务、科技创新、统一监管和文化建设，要做到全面协调可持续发展。

　　科学发展观的根本方法是统筹兼顾，全国测绘局长会议确定的要重点统筹协调好的五个关系，即国家与地方、统一监管与发挥部门作用、基础测绘建设与应用、测绘成果保密与利用、基础测绘与地理信息产业，在现阶段统筹兼顾好这五方面的关系，使之相互促进，实现良性互动。

　　二、我国政府的职能

　　宪法确立了我国行政服务模式，《全面推进依法行政实施纲要》提出了建设法治政府的目标，党的十七大报告提出了建设服务型政府和法治政府的新要求。中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下称新行政管理体制改革意见）要求，“要全面正确履行政府职能。改善经济调节，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化”。“各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力”。

　　三、测绘工作和行政管理现状

　　一是测绘工作分布的广泛性。测绘法规定，国务院测绘行政主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作；军队测绘主管部门负责管理军事部门的测绘工作，并按照国务院、中央军事委员会规定的职责分工负责管理海洋基础测绘工作。

　　综上所述，测绘法的规定符合中国的国情，反映了测绘工作分布的广泛性，说明了测绘是经济政治文化社会发展的重要基础性工作。

　　二是测绘行政管理模式的多样性。根据测绘法、行政法规、“三定”规定以及其他有关的法律法规，国家测绘局是国务院测绘行政主管部门，省级测绘行政主管部门则是“五花十门”，有的测绘行政主管部门的性质并不符合依法行政的要求，为此全国测绘局长会议提出了以基本统一、主体合法、职能落实、事权清晰为目标，加快健全测绘行政管理体制的要求；市级测绘行政主管部门归属不统一，主要是归属于规划和国土两个系统；县级测绘行政主管部门不健全，有的县尚未落实测绘行政主管部门。

　　四、测绘的行政职能

　　拟定测绘行政法规、规章，制订测绘事业发展规划、测绘行业管理政策、技术标准并依法监督实施。组织并管理基础测绘、国界线测绘、行政区域界线测绘、地籍测绘和其他全国性或重大测绘项目、重大测绘科技项目。

　　拟定测绘单位资格审查认证管理办法，依法审定测绘单位甲级资格，管理测绘任务登记，依法审批对外提供测绘成果和外国组织、个人来华测绘，依法查处全国性或重大的测绘违法案件，负责有关行政复议。

　　管理国家基础地理信息数据，组织指导基础地理信息社会化服务；管理国家测绘基准和测量控制系统；与外交部共同编制中华人民共和国地图的国界线标准样图；根据授权审核发布重要地理信息数据；指导监督各类测绘成果的管理和全国测量标志的保护。

　　制订地籍测绘的规划和技术标准，管理审定地籍测绘资格，确认地籍测绘成果。

　　依法管理地图编制工作，审查向社会出版、展示的地图，管理并审核地名在地图上的表示。

　　监督管理国家测绘事业费、专项资金。

　　组织对外合作交流。

　　承办国务院及国土资源部交办的其他事项。

　　以上是1998年确定的国家测绘局职责，诸如因测绘事业发展增加的国家版图意识宣传教育等新的职责未列出。

　　五、统一监督管理的提出

　　《测绘法》第四条“国务院测绘行政主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作。县级以上地方人民政府负责管理测绘工作的行政部门（以下简称测绘行政主管部门）负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作”。

　　全国人大环境与资源保护委员会关于《中华人民共和国测绘法（修订草案）》的审查意见指出，一是根据国务院的“三定”方案，测绘工作由测绘行政主管部门管理，因此，建议明确测绘行政主管部门的统一监督管理职责；二是从目前情况看，有关部门还留有一部分测绘的职能，但是各个部门所从事的测绘工作，只限于与本部门工作有关的。与本部门工作没有关系的测绘工作，就不再由各个部门管理，而应当由测绘行政主管部门进行统一管理。因此，建议明确其他有关部门只负责与本部门有关的测绘工作；三是修订草案有关测绘管理体制的规定，我们认为已经含有“统一管理和分部门管理相结合”的意思，但是没有明确提出，这在实际工作中可能造成职责不清的情况。建议作出明确具体的规定；四是加强对测绘工作的统一监督管理，实现测绘资料的完整性、标准化和权威性，是打击国际恐怖主义，维护我国国家安全的需要。以上建议均被采纳。这是目前对测绘统一监督管理较权威的解释，由此对“统一”一词也就不难理解了。

　　六、监督管理内容和范畴

　　由于“统一”的内容已经明确，只有监督管理内容还未确定，故此本条用此标题。

　　监督，是对全面履行测绘行政职能的层级监督。

　　管理，是对测绘行政职能中“拟定、制订、组织、承办”内容的行政管理。是对测绘行政职能中“管理、审定（批）、指导、授权”内容的依法管理。

　　范畴，是测绘市场监管和涉及国家安全的社会管理。

　　综上所述，凡是国务院其他有关部门所从事的与本部门有关的测绘工作外，均统一由国务院测绘行政主管部门负责监督管理；各级测绘行政主管部门要按照新行政管理体制改革意见的职权分解要求转变职能；科学配置各级测绘行政主管部门的财力，使财力与事权相匹配；各级测绘行政主管部门履行职能，做到依法行政、科学发展。（王玉明2008.3.10）